第一、涉案的林地改变集体商品林地用途并非全部为申请人所为,根本没有行政处罚书认定的4197平方米。涉案的林地原属于丰泽区北峰马落山采石场。2002年6月27日,该场经福建省国土资源厅审批获得采矿许可证（证号350000022****）,有效期限为2002年6月至2005年1月，共两年七个月,开采矿种为建筑用花岗石,开采方式为露天开采。开采有效期限到后,因安全整顿、炸药限量供应等客观原因,该场无法达到原来提出的设计开采规模,致使原来提出的将马落山西北段山体开采成为一块平地的方案不能如期实现。于是,该场于2006年2月12日向泉州市国土资源局、规划局及市人民政府申请延续开采年限,但最终未得到答复。泉州市国土资源局在给市政府领导反馈意见中曾建议:“按照有偿出让的方式，由北峰镇马落山采石场组织整治性开采,期限控制在2-3年为宜。”但最终未得到批示,未能落实延续开采。涉案的林地就是这些历史遗留问题造成的,并非申请人造成的。由于采石场停工,机器设备仍在,无法开采矿石,但申请人可以通过加工废弃建筑石材、水泥混凝土等来维系生活,这是理所当然的。在加工过程中适当平整历史遗留的采石场也情有可原,改变集体商品林地用途的面积很小,最多在300-500平方米左右,申请人在行政处罚过程中也一直强调该点,对认定的申请人改变集体商品林地用途的面积始终未予认可。行政机关认定改变林地用途面积时应当考虑上述历史遗留问题,才能公正公平地处理违法行为。

第二、申请人对被申请人认定申请人有改变集体商品林地的事实无异议,但对改变的面积及处罚金额有异议。基于第一点分析,申请人改变集体商品林地用途的面积并没被申请人认定的那么多,很多违法行为是历史遗留下来的不能由申请人一人承担。申请人加工碎石、沙石等是从2013年3月就开始了,一直未有相关机关来制止、纠正,现突然来处罚申请人,本人无法接受。另外,申请人家庭经济困难,无力承担6万余元的罚款,故恳请上级机关撤销被申请人作出的行政处罚决定,重新作出给予申请人大幅地减免行政罚款的行政处罚。

被申请人称：2013年3月份﹐申请人为建碎石、砂堆料场（碎石、砂是从别处回收废弃的建筑石材、水泥混凝土块破碎加工后运来)在没有到林业主管部门办理有关手续的情况下，利用挖掘机等机械对丰泽区北峰街道霞美社区安息堂后山01大班030小班集体所有的商品林地进行挖掘、平整，建设碎石、砂堆料场，擅自改变集体所有商品林地用途面积3416平方米;对招丰社区石角山01大班020小班集体所有的商品林地进行挖掘、平整，建设碎石、砂堆料场，擅自改变集体所有商品林地用途面积281平方米;在霞美社区安息堂后山01大班030小班东南侧集体所有的商品林地进行挖掘、平整，建设堆料场管理房一处，擅自改变集体所有商品林地用途面积500平方米。上述三项合计共擅自改变集体所有商品林地用途面积4197平方米。

申请人擅自改变林地用途的行为及事实有：询问笔录，现场勘验、检查笔录及照片、泉州某林业科技开发有限公司的《张某某擅自改变林地用途鉴定报告》等证据为证。该行为违反了《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款的规定，已构成违法。

2021年10月25日，被申请人依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《泉州市丰泽区规范行政自由裁量权文件》职权编码为35050320-CF-077中有关款项的规定，对申请人的违法行为作出罚款62955元并责令申请人于2021年12月31日前恢复植被和林业生产条件的行政处罚决定。

根据目前现场核实的情况，申请人既没有缴交罚款，也没有尽到恢复林地植被和林业生产条件的义务。

经审理查明：2013年3月份﹐申请人为建碎石、砂堆料场在没有到林业主管部门办理有关手续的情况下，利用挖掘机等机械对丰泽区北峰马落山采石场中的部分集体所有的商品林地进行挖掘、平整，建设碎石、砂堆料场，擅自改变集体所有商品林地用途。

2021年7月16日，被申请人接群众举报申请人存在擅自改变林地用途的违法行为。

2021年7月23日，被申请人勘验人员对案涉林地进行现场勘验，并制作《勘验、检查笔录》。《勘验、检查笔录》记录申请人共擅自改变集体所有商品林地用途面积约4370平方米，具体方位为丰泽区北峰街道霞美社区安息堂后山01大班030小班、招丰社区石角山01大班020小班，《勘验、检查笔录》有勘验检查人员、记录人员、当事人和见证人的签字。

2021年7月26日，被申请人对申请人擅自改变林地用途的违法行为进行立案处理。

2021年7月27日，被申请人委托具有林业调查规划设计资质的泉州某林业科技开发有限公司对案涉林地违法占地事项进行鉴定。鉴定调查的结论：1、张某某擅自改变林地用途占用林地面积总计为4197平方米，所有地块改变林地用途时间约为2013年3月。2、改变林地用途地块涉及丰泽区北峰街道霞美社区000林地01大班030小班、招丰社区01大班020小班，涉及小班地类均为乔木林地，森林类别均为一般商品林地，林种均为果树林木，林地和林木权属均为集体。3、现场未遗留被毁树木、伐桩、剩余物等痕迹，无法通过检量伐桩来推算被破坏的林木蓄积量，从资源档案记载情况，结合现场和周边为破坏的林分分析，被破坏林地原有林分长势参差不齐，故无法直接鉴定林木立木蓄积量。

2021年8月12日，被申请人作出《林业行政处罚先行告知书》（泉丰资罚先告字〔2021〕*号）和《林业行政处罚听证权利告知书》，先行告知申请人对其擅自改变集体所有商品林地用途的违法行为依据《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《泉州市丰泽区规范行政自由裁量权文件》职权编码为35050320-CF-077中有关款项的规定拟作出行政处罚决定：罚款62955元（案涉林地面积4197平方米，每平方米罚款15元）并责令申请人于2021年12月31日前恢复植被和林业生产条件。并告知申请人有权依法进行陈述、申辩和申请听证。以上两份文书于2021年9月23日送达申请人。

2021年10月25日，被申请人对申请人擅自改变集体所有商品林地用途的违法行为作出《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号），决定对申请人罚款62955元（案涉林地面积4197平方米，约为6.3亩，每平方米罚款15元）并责令申请人于2021年12月31日前恢复植被和林业生产条件。2021年10月26日，被申请人将该处罚决定书送达申请人。

以上事实由申请人、被申请人提供的证据予以证实。

本机关认为：本案的争议焦点一：《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号）中对申请人擅自改变集体所有商品林地用途的林地面积认定是否正确。

《林业行政处罚程序规定》第三十条第一款规定：“为解决林业行政处罚案件中某些专门性问题，林业行政主管部门可以指派或者聘请有专门知识的人进行鉴定。”

本案中，被申请人依据《林业行政处罚程序规定》第三十条第一款的规定，委托具有林业调查规划设计资质的泉州某林业科技开发有限公司对案涉林地违法占地事项进行鉴定。泉州某林业科技开发有限公司作出《张某某擅自改变林地用途鉴定报告》，鉴定报告中：案涉地块改变林地用途面积与《勘验、检查笔录》记录结果接近；具体方位与《勘验、检查笔录》记录相符；改变林地用途时间约为2013年3月，与《询问笔录》中申请人自述其占用林地建碎石、砂堆料场时间相符。因此，被申请人依据鉴定报告的结果认定申请人擅自改变集体所有商品林地用途的林地面积为4197平方米，并无不妥。

本案的争议焦点二：被申请作出《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号）的程序是否合法。

《林业行政处罚程序规定》第二十四条规定：“凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。”《林业行政处罚程序规定》第三十四条规定：“林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。”

本案中，被申请人于2021年7月16日接群众举报申请人存在擅自改变林地用途的违法行为，于2021年7月26日对申请人该违法行为进行立案处理。立案时间为接案后的第10天，超过了法定期限。被申请人于2021年10月25日作出《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号），作出处罚的时间为立案后的第92天，且被申请人未提供案件办理延期审批手续的相关证明，被申请人案件办结时间超过法定期限。因此，被申请作出《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号）违反法定程序。

本案的争议焦点三：《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号）中的处罚内容是否合法。

《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款规定：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《泉州市丰泽区规范行政自由裁量权文件》中职权编码35050320-CF-077的规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途其林地除防护林地、特种用途林地以及自然保护区、省级以上森林公园林地之外的其他林地，非法改变林地用途5亩至8亩或第二次非法改变林地用途，责令限期5个月内恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米15元的罚款。”

申请人未经林业主管部门审核同意对丰泽区北峰马落山采石场中的部分集体所有的商品林地进行挖掘、平整，建设碎石、砂堆料场，擅自改变集体所有商品林地用途，违反了《中华人民共和国森林法》第三十七条第一款的规定，被申请人经向申请人进行处罚前告知和听证告知后，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《泉州市丰泽区规范行政自由裁量权文件》职权编码为35050320-CF-077中有关款项的规定，对申请人的违法行为作出罚款62955元（案涉林地面积4197平方米，约为6.3亩，每平方米罚款15元）并责令申请人于2021年12月31日前恢复植被和林业生产条件的行政处罚决定。

关于该行政处罚决定书中罚款部分，被申请人对申请人违法行为作出的罚款决定，事实清楚、证据充分、适用依据正确。

关于该行政处罚决定书中责令申请人恢复植被和林业生产条件部分，被申请人向申请人送达《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号）的时间为2021年10月26日，该处罚决定书中责令申请人于2021年12月31日前恢复植被和林业生产条件，其给予申请人恢复原状的限期时间为2个月5天，少于《泉州市丰泽区规范行政自由裁量权文件》职权编码35050320-CF-077中规定的5个月限期时间，减损了申请人权益，属于超越职权。

因此，《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号）的处罚内容存在超越职权的违法行为。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条、《林业程序处罚行政规定》第三十四条规定，本机关决定如下：

撤销被申请人泉州市丰泽区自然资源局于2021年10月25日作出的《林业行政处罚决定书》（泉丰资罚决字〔2021〕*号），责令被申请人泉州市丰泽区自然资源局自收到本《行政复议决定书》之日起1个月内重新作出具体行政行为。

申请人如不服本决定，可自收到本《行政复议决定书》之日起15日内依法向厦门市中级人民法院提起行政诉讼。

泉州市丰泽区人民政府

2022年2月28日

（附）本案引用的部分法律条文：

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

　　（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

　　（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　1．主要事实不清、证据不足的；

　　2．适用依据错误的；

　　3．违反法定程序的；

　　4．超越或者滥用职权的；

　　5．具体行政行为明显不当的。

　　（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

《中华人民共和国行政复议实施条例》

第四十九条　行政复议机关依照行政复议法第二十八条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。

《中华人民共和国森林法》

第三十七条　矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。

占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费征收使用管理办法由国务院财政部门会同林业主管部门制定。

县级以上人民政府林业主管部门应当按照规定安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被，并进行检查。

《中华人民共和国森林法实施条例》

第四十三条　未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。

临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。

《林业程序处罚行政规定》

第二十四条　凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。

第三十四条　林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。